【生活污水處理】城市污水廠建設(shè)和運營費用的探討
1 解決問題的途徑
針對我國目前的情況，應(yīng)以下述方式來建設(shè)和運營城市污水廠：
① 在保證污水處理規(guī)模和質(zhì)量的前提下降低投資成本，壓縮目前較為巨大的建設(shè)和運營費用，做到“少花錢，多辦事”，即“節(jié)流”；
② 積極探索和采用更為靈活的資金籌集和運營方式，使其多元化和多樣化，聯(lián)合多方力量來推動城市污水處理廠的建設(shè)運行，即“開源”。
1.1 工藝的選擇
決定投資成本很重要的一個因素是工藝的選擇。目前我國城市污水處理廠普遍采用的工藝為普通活性污泥法、氧化溝法、SBR(間歇式活性污泥)法、AB法等，這與美國、德國等發(fā)達國家所采用的技術(shù)與工藝幾乎處在同一水平上，投資費用十分高昂。筆者認為應(yīng)該開發(fā)推廣與我國現(xiàn)階段國情相適應(yīng)的、經(jīng)濟實用的技術(shù)，并應(yīng)具有以下特點：
① 噸水投資低，噸水造價應(yīng)該控制在600～1 000元；
② 運行費用低，噸水運行費應(yīng)該控制在0.4元以下；
③ 運行管理要求低，不要求有大量專業(yè)人員操作管理，操作管理人員數(shù)量為現(xiàn)有污水廠人員的三分之一左右。
現(xiàn)有的物理化學(xué)法、高負荷生物化學(xué)法、厭氧及兼氧處理技術(shù)等工藝都是可供選擇的，但需進一步完善。
1.2 降低出水標(biāo)準(zhǔn)
我國城市經(jīng)濟能力尚不強，對于城市污水處理后的出水要求應(yīng)根據(jù)國情制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，不必一律向發(fā)達國家看齊。發(fā)達國家的城市污水廠出水標(biāo)準(zhǔn)也是隨經(jīng)濟能力逐步提高的，像污水處理事業(yè)發(fā)達的美國在70年代主要采用膜法，70%的污水處理廠采用高負荷生物濾池，主要原因是其造價低、運行穩(wěn)定、能耗小。后來隨著經(jīng)濟實力的增強，出水標(biāo)準(zhǔn)提高，生物濾池不能滿足要求，才逐漸采用活性污泥法等工藝。因此，應(yīng)在適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上開發(fā)適合我國國情的技術(shù)和設(shè)備。
1.3 減少利用雙邊外資，提高設(shè)備國產(chǎn)化率
應(yīng)采取措施改變依靠國外政府貸款大量重復(fù)引進設(shè)備的被動局面，這既可降低投資成本，也有利于我國環(huán)保設(shè)備制造業(yè)的發(fā)展并推動我國民族環(huán)保產(chǎn)業(yè)的振興。
① 在建設(shè)城市污水處理廠時，鼓勵優(yōu)先選用國內(nèi)能提供并可滿足要求的國產(chǎn)設(shè)備，對那些可使用國產(chǎn)設(shè)備而不用的單位要采取有效措施予以制止。把設(shè)備國產(chǎn)化的實施比例作為項目審查的內(nèi)容之一，達不到要求的不予批準(zhǔn)。
② 減少雙邊外資的利用，盡可能使用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款，以使我國設(shè)備制造企業(yè)參加國際競標(biāo)，提高適應(yīng)國際市場的競爭能力，降低工程建設(shè)費用。在利用外資時，鼓勵引進技術(shù)，而不是單純引進和購買國外設(shè)備。
③ 消化已經(jīng)引進的各種設(shè)備，引進技術(shù)與自主開發(fā)并重，處理工藝創(chuàng)新與專用設(shè)備開發(fā)相結(jié)合，加大力度進行高水平的技術(shù)設(shè)備開發(fā)，盡快形成高層次、高質(zhì)量的產(chǎn)品群，滿足迫在眉睫的市場要求。
④ 實現(xiàn)城市污水處理成套設(shè)備的國產(chǎn)化，全國推行國際通用的、以設(shè)計為龍頭的工程成套設(shè)備總承包制，扶持一批有較強技術(shù)設(shè)計力量并集城市污水處理施工、設(shè)備成套安裝、技術(shù)服務(wù)等為一體的工程設(shè)備總承包公司，參與市場競爭。
1.4 采用技術(shù)與工程總承包方式
目前我國城市污水廠建設(shè)大多采取設(shè)計與施工建設(shè)分開的方式，設(shè)計單位對工程投資不承擔(dān)責(zé)任，按工程造價取費；業(yè)主單位經(jīng)常干預(yù)設(shè)計方案的制定，十分不利于工程投資的控制。有鑒于此，我國應(yīng)該制定統(tǒng)一的城市污水廠工藝選擇與工程承包模式，設(shè)計與建設(shè)均由專業(yè)單位實施，業(yè)主單位只要提出其相應(yīng)的條件及要求，包括投資、費用和污水處理廠整體水平，然后由具有專業(yè)水平的企業(yè)實體參與投標(biāo)，由中標(biāo)單位承擔(dān)技術(shù)、施工及設(shè)備在內(nèi)的一切責(zé)任，業(yè)主只需按有關(guān)施工建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)理(最好請專業(yè)監(jiān)理單位監(jiān)理)即可，使業(yè)主與承包單位責(zé)、權(quán)、利分明。通過這種模式，我國城市污水廠建設(shè)資金至少可以節(jié)約10%～20%。
1.5 減少項目建設(shè)的中間環(huán)節(jié)
目前很多工程及設(shè)備雖然采取了公開招標(biāo)的方式，但由于各種原因，投標(biāo)單位和中標(biāo)單位經(jīng)常是以貿(mào)易為主的企業(yè)，而非工程公司，這樣不可避免多層轉(zhuǎn)包和分包，提高工程造價。應(yīng)該鼓勵和推廣直接面對工程公司的招標(biāo)，通過公開招標(biāo)方式，選擇具有實力、能夠保證工程質(zhì)量的建設(shè)單位，使建設(shè)單位直接面向用戶，確保工程建設(shè)資金用到實處。
2 改革籌資方式
計劃經(jīng)濟導(dǎo)致目前絕大多數(shù)污水處理廠的現(xiàn)狀是：由政府投入巨額資金或利用外國政府貸款建設(shè)，建成后多為事業(yè)單位編制，運行經(jīng)費由政府有關(guān)部門核定撥給，相當(dāng)一部分污水處理廠運行費用嚴(yán)重不足。而在污水處理收費方面也存在一些問題，如：大多數(shù)城市對生活污水和部分工業(yè)廢水的收集和集中處理不收費或收費標(biāo)準(zhǔn)定得很低；征收的超標(biāo)排污費約相當(dāng)于企業(yè)污水處理費用的四分之一，達不到刺激企業(yè)削減污染物排放量、治理污染源的目的；征收的排水設(shè)施使用費很難滿足工程設(shè)施的日常運行和維護費用。這使污水處理廠的良好運行、投資回收、資金還貸等沒有保證，甚至出現(xiàn)了即使“有錢建”也“無錢養(yǎng)”的局面。
2.1 收取污水處理廠的投資費和運行費
制定污水收費政策及其標(biāo)準(zhǔn)的原則是既要考慮污水處理廠的正常運行，又要考慮建設(shè)資金回收，以利擴建、再建，同時還要兼顧排污單位的合理負擔(dān)，并根據(jù)排污單位的水質(zhì)和水量來確定收費標(biāo)準(zhǔn)。
污水處理廠的資金來源可以按照每個點源的污染排放情況收取。收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮排放廢水的水質(zhì)及可處理性能，不應(yīng)單以水量而論，或只考慮水質(zhì)一、二種指標(biāo)。有些廢水雖然濃度不高，但可處理性能較差，應(yīng)偏高收取廢水處理投資費用。
2.2 鼓勵污水處理廠集中建設(shè)
我國過去大多采取“誰污染、誰治理”的分散建設(shè)模式，每個產(chǎn)生污染的企業(yè)和生活區(qū)均要建一個單獨的污水處理廠，這樣不僅造成資金的極大浪費，而且由于水處理廠缺乏專門的管理人才，造成處理設(shè)施管理不善，出水達不到設(shè)計及排放要求。
我國應(yīng)逐步淘汰分散建設(shè)模式，采取企業(yè)只進行預(yù)處理，由城市統(tǒng)一建設(shè)集中式或分片集中式污水處理廠的模式。采取這種方式的好處是：
① 節(jié)約大量建設(shè)資金。就總體投資而言，一般可節(jié)約20%～30%建設(shè)資金。
② 由于集中管理，可以節(jié)省80%以上人力，電費、藥劑費用也可大幅度減少。
③ 提高處理效果。很多工業(yè)廢水，由于成分單一，單獨處理無論采取物理還是生物方法都不能取得最佳的效果。若與其他廢水混合后處理，不僅抑制物濃度降低，有時有些原抑制物由于其互補作用，可以取得很好的去除效果。
④ 由于集中管理，可以配備少而精的專業(yè)管理人員，以確保處理系統(tǒng)的運行穩(wěn)定，從而保證獲得最好的處理效果，取得最好的環(huán)境效益。
2.3 國家財政給予支持
在具體操作上，政府可以采取城市污水廠的“兩權(quán)分離”方式，即建設(shè)權(quán)與運營權(quán)分離。由政府投資建設(shè)處理設(shè)施，建成后由政府將設(shè)施委托給專業(yè)化的運營公司負責(zé)運營，實行社會化的有償服務(wù)。運營公司在污水處理廠建成投入運行后，實行企業(yè)化管理，同其他市場經(jīng)營者一樣，自主經(jīng)營，自負盈虧，一切運行管理均與經(jīng)濟掛鉤，提高效率，降低成本，從而將環(huán)境、社會和經(jīng)濟效益統(tǒng)一起來。
政府還可以對治污企業(yè)給予直接的財政支持。例如作為國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地的沈陽市將污水廠建設(shè)、運行及管理均納入產(chǎn)業(yè)化，其北部污水廠投資6億元，日處理40×104 m3污水，年運行費需4 000萬元。沈陽市向城市居民收取排污費(0.2 元/m3)，年收入1億多元，其中4 000萬元撥到污水廠做運行費，余下的6 000多萬元以配股形式撥到負責(zé)沈陽污水廠建設(shè)的已公開上市的沈陽特種環(huán)保公司名下，其擴股后的收益全部用于新建的污水處理廠，連撥10年就是6億多元，預(yù)計上市后可增值3倍，即可在10年里籌集到20多億元，而這筆錢則正好是沈陽將要再建的兩座處理能力各為50×104 m3/d的污水處理廠的投資。此外，沈陽特種環(huán)保公司接手后，完全實行市場化和產(chǎn)業(yè)化管理，將其中的20×104 m3污水經(jīng)深度處理后作為工業(yè)用水，年可節(jié)約水資源7 000×104 m3；其余20×104 m3污水處理后可作為城市環(huán)境調(diào)節(jié)用水，還可為渾河下游兩岸提供農(nóng)田和綠化用水；污泥處理后作為農(nóng)業(yè)用肥，收益頗為可觀，實現(xiàn)了在政府優(yōu)惠政策扶持下城市污水處理廠企業(yè)化運作的新模式。
2.4 以BOT方式建設(shè)城市污水廠
根據(jù)世界銀行《1994年發(fā)展報告》的定義，所謂BOT(build-operate-transfer)即“興建—經(jīng)營—移交”。它是一種私營機構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和運營方式，也是一種新型的利用私人(民營)資本進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目融資方式，其實質(zhì)是一種債券與股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)。具體作法是，由與項目有關(guān)的單位(承建商、運營商、用戶)組成的財團成立一個股份組織，對項目的設(shè)計、咨詢、供貨和施工實行一攬子總承包，且在項目竣工后在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)進行經(jīng)營，向用戶收取費用以回收投資、償還債務(wù)、賺取利潤。達到特許權(quán)期限后，財團將項目無償交給主辦國或公共部門。
采用BOT投資方式有利于降低工程投資，提高污水處理廠的運行管理水平，同時還能大大減輕地方政府的經(jīng)濟壓力，并加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，滿足全社會對公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施的需求。
2.5 支持環(huán)保企業(yè)上市融資
環(huán)保企業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有企業(yè)規(guī)模和實力有限，但環(huán)保是一個很好的概念，且環(huán)保企業(yè)不少屬于高科技企業(yè)，上市后易于籌資，可使環(huán)保在短期內(nèi)迅速發(fā)展。上市同時還可以盤活企業(yè)資產(chǎn)，通過獲得來自證券市場的資金，推動環(huán)保企業(yè)加大在城市污水廠項目上的投資力度，加速市政工程建設(shè)。
另外，還可向社會發(fā)行債券籌集資金，如北京市剛剛發(fā)行的蓮花小區(qū)建設(shè)債券，這種方式能較快地獲得大量社會資金。
3 結(jié)語
城市污水廠的建設(shè)及運行關(guān)系到自然環(huán)境的維護，不可小視。其投資的巨大性決定了政府在其建設(shè)和運作過程中擔(dān)當(dāng)著極為重要的角色，現(xiàn)應(yīng)停止以前那種國家財政從建設(shè)到運行大包大攬的不符合市場經(jīng)濟規(guī)律的做法。污水、污水廠都應(yīng)作為市場因素加以考慮，政府應(yīng)充分利用市場杠桿，通過上述多種形式吸納社會資金、利用專業(yè)環(huán)保企業(yè)的力量來加快城市污水處理廠的建設(shè)并保證其良好運行。
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